INTRODUCCIÓN
Entramos en un nuevo
milenio, lo que implica cambios enormes y progresos para la humanidad, y junto
con este cambia el Estado, creación del hombre. El Estado de hoy en día no es
el mismo que conocieron nuestros padres.
El Estado como
estructura que rige una nación debe orientarse a la modernidad por lo que es
necesario mayor eficacia y eficiencia del mismo, como órgano regulador de la
vida política de los pueblos. La República Dominicana no escapa a esta realidad
y no podía permitirse dejar a los servidores públicos, regirse por una ley que
no se acople al ritmo de los cambios. La Ley 14-91, pertenece a otra época
económica, política y social muy diferente a la actual.
Hoy el ciudadano
demanda de sus servidores públicos mayor eficiencia, agilidad y profesionalización.
No podemos darnos el lujo de tener un sistema de servidores públicos del siglo
pasado y querer que el Estado como organización, siga las vías que marcan los
nuevos tiempos.
La Ley de Servicio
Civil y Carrera Administrativa 14-91, no va con lo antes expuesto, por lo era
preciso que nuestro legislador introdujera cambios importantes acorde a
nuestros tiempos, que diera mayor seguridad de empleo a sus servidores y
acabara con el clientelismo que parece endémico del sistema político dominicano.
Es ahí donde entra la nueva ley 41-08 de Función Pública y con ella el respeto
al debido proceso de desvinculación de un servidor publico, cumpliendo con los
principios constitucionales del derecho de la defensa y la contradicción
probatoria.
CONCEPTO DE PROCESO
DISCIPLINARIO
Tiene por objeto el de
castigar, pero sin relieve penal. Se reconoce en todas las esferas de la vida,
desde la corrección paterna permitida sobre los hijos hasta el severo régimen
de los cuarteles, campamentos y ejércitos de campaña, pasando por el que
asegura el buen servicio y la debida jerarquía en los empleos públicos, en las
relaciones laborales en la administración de justicia.
A juicio de algunos
autores, el poder jurídico encaminado a imponer a los miembros del grupo, dentro
de las relaciones laborales, por medio de determinadas sanciones, una regla de
del interés colectivo. Normalmente, la función conducta que los obligue a
actuar en servicio disciplinaria corresponde a la parte patronal pero las
sanciones que imponga a los trabajadores no solo han de ser justificadas, sino
que también son impugnables judicialmente.
Sin embargo, en algunas
legislaciones, como en la argentina, también se pueden imponer sanciones por
las comisiones de relaciones profesionales a los patronos que incurran en
prácticas desleales respecto a sus dependientes.
El Poder
disciplinario es el que ejerce una jerarquía de cualquier orden para la
observancia de los deberes específicos y para corrección de las faltas en que
hayan incurrido los sujetos a su potestad o jurisdicción.
LA POTESTAD
SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.
Según el artículo 40
numeral 17 de la constitución dominicana sobre el derecho a la libertar y
seguridad personal, establece que en el ejercicio de la potestad sancionadora
establecidas por la leyes, la Administración Pública no podrá imponer sanciones
que de forma directa o subsidiaria impliquen privación de libertar.
La potestad de
sancionar por parte de la Administración Pública son aquellas sanciones que se
le imponen a los servidores públicos como consecuencia de las faltas que se le
atribuyan en razón del ejercicio de sus funciones. La Falta como la Sanción
deben están positivadas en la ley o reglamento, la cual deberá ser aplicada a
los sujetos de la administración pública. La potestad sancionadora
administrativa debe someterse al orden normativo constitucional, legal y
jurisprudencial, a la Administración Publica para el cumplimiento de sus fines,
se le faculta el aspecto disciplinario al imponer sanciones de una infracción
administrativa.
La sanción
administrativa tiene como finalidad garantizar el mantenimiento del orden
jurídico tanto de la sociedad como de la propia organización publica mediante
la observación de conductas contrarias a la administración. La sanción se
impone mediante un procedimiento administrativo previamente establecido, la
relación de subordinación entre el órgano sometido a la norma y el órgano que
establece o aplica.
El legislador
dominicano al momento de diseñar el marco normativo que rige la administración
pública e identificar su régimen sancionador partió de los siguientes
criterios:
a) proporcionalidad:
tiene que existir un equilibrio entre la falta que se le imputa y la
sanción a dicha infracción administrativa;
b) legalidad y
razonabilidad: es necesario para su validez, que la norma se desarrolle en los
procedimientos debidos y los órganos competentes, y el contenido de la ley sea
acorde con la norma, principios y valores de la Constitución;
c) tipicidad: la
Administración Pública no puede imponer sanciones a faltas que no estén
previamente descritas, esto es, los hechos constitutivos y las consecuencias
sancionadoras; y
d) reserva de la ley:
EL DEBIDO PROCESO Y LA
TUTELA JUDICIAL EFECTIVA.
El artículo 69 de
nuestra constitución establece sobre la Tutela judicial efectiva y debido
proceso que: Toda persona, en el ejercicio de sus derechos e intereses
legítimos, tiene derecho a obtener la tutela judicial efectiva, con respeto del
debido proceso que estará conformado por las garantías mínimas que se
establecen a continuación:
En el numeral 10
específicamente establece: Las normas del debido proceso se aplicarán a
toda clase de actuaciones judiciales y administrativas.
El debido proceso que
describe dicho texto comprende, como un mínimum, dos tipos de derechos, los
derechos al proceso y los derechos en el proceso. Los primeros son concebidos
como los que tienen que ver con el acceso a la justicia; los segundos, como los
que se ejercen ya iniciado el proceso.
El derecho de defensa,
el cual incluye, como derecho esencial del debido proceso: el derecho de
contradicción (derecho a contradecir los medios de hecho y de derecho de la
parte contraria, en igualdad de condiciones, dando paso al derecho de
bilateralidad de la audiencia); el derecho a ser informado en la forma debida y
en un tiempo razonable de los hechos y del derecho relativos al proceso de que
se trate; el derecho a la asistencia letrada; el derecho a la no alteración de
los hechos o del objeto del proceso, lo que implica la inmutabilidad de proceso
en cuanto a los hechos y al objeto de la acción; y el derecho de prueba, el
cual no sólo comprende la oportunidad de todo procesado de acceder
oportunamente a todos los modos de prueba permitidos, en igualdad de
condiciones con el adversario, sino, además, el derecho a la exclusión de toda
prueba obtenida en violación a la ley (señalado de manera expresa por el
numeral 8 del texto comentado), derecho que, con independencia de la distinción
doctrinal entre prueba ilegal y prueba ilícita (MIRANDA ESTRAMPES, 2010),
permite descartar toda prueba obtenida en violación a las formas procesales
establecidas por la ley o de manera viciada, como la obtenida mediante la
manipulación de la voluntad del deponente (vid. CIDH, caso Castillo Petruzzi y
otros c. Perú, 03 de mayo de 1999); interpretación de la prueba ilegal que nos
acerca a la concepción prevista por el artículo 29 de la Constitución de
Colombia, que califica como nula la prueba obtenida con violación del debido
proceso). Puede concluirse, por tanto, que la prueba ilegal es una prueba
inválida que, por consiguiente, no produce efectos.
Otros derechos conexos
al derecho de defensa previstos en el texto comentado son: el derecho a la
presunción de inocencia, el cual, a pesar de su carácter penal, podría ser
entendido, en una concepción mucho más amplia, superando, por tanto el ámbito
penal, como la obligación para quien acusa o demanda de probar lo alegado,
salvo en los casos de exoneración o presunción legal a su favor.
Finalmente, el texto
precisa que las normas precedentes se aplicarán a todo tipo de actuación
judicial y administrativa, con lo cual queda liquidada una conservadora
corriente jurisprudencial que pretendía limitar el debido proceso al ámbito
judicial, así como otra doctrina jurisprudencial que limitaba la aplicación de
algunas de las reglas y principios del debido proceso al ámbito exclusivo del
derecho penal, siendo el caso más notorio la negativa de nuestra Suprema Corte
de Justicia a aplicar la regla del non bis in idem a otras materias diferentes
de la penal (Primera Cám. SCJ, 4 de febrero de 2004, BJ 1119, p. 108; Tercera
Cám., SCJ, 24 de mayo de 2006, BJ 1146, p. 1759, entre otras).
LA JUSTICIA
DISCIPLINARIA EN LOS PODERES DEL ESTADO DOMINICANO.
PODER LEGISLATIVO.
Según se establece en
el artículo 90, los bufetes directivos de las cámaras de diputados y del
senado, el 16 de agosto de cada año el Senado y la Cámara de Diputados elegirán
sus respectivos bufetes directivos, integrados por un presidente, un vicepresidente
y dos secretarios.
1. El Presidente
del Senado y el de la Cámara de Diputados tendrán, durante las sesiones,
poderes disciplinarios y representarán a su respectiva cámara en todos los
actos legales;
En este artículo se
establece, adicionalmente, el poder disciplinario de los presidentes de las
cámaras durante las sesiones, y su prerrogativa de representantes legales de
las mismas. De igual manera, la designación de funcionarios, empleados
administrativos y auxiliares, está supeditada a que se haga respetando la Ley
de Carrera Administrativa del Congreso Nacional. Finalmente, se reconoce el
poder reglamentario de cada cámara en el ámbito de su servicio interior, la
autonomía en el despacho de sus asuntos propios y el establecimiento de
sanciones en caso de faltas disciplinarias.
PODER JUDICIAL
el artículo 150 de la
Constitución establece sobre la Carrera judicial: La ley regulará el estatuto
jurídico de la carrera judicial, el ingreso, formación, ascenso, promoción,
desvinculación y retiro del juez, con arreglo a los principios de mérito,
capacidad y profesionalidad; así como el régimen de jubilaciones y pensiones de
los jueces, funcionarios y empleados del orden judicial.
Siendo el Consejo del
Poder Judicial el órgano que administra la carrera administrativa judicial, es
incomprensible que dentro de su integración no se tomara en cuenta un
representante de los empleados administrativos judiciales, comprendiendo estos
un porcentaje importante de miembros y donde se hace necesario que tengan voz y
voto en una instancia donde se toman decisiones sobre nombramientos, traslados,
control disciplinario, evaluación de desempeño, entre otras, vinculados con los
empleados administrativos judiciales.
El artículo 156 de la
Constitución establece sobre las Funciones: El Consejo del Poder Judicial
es el órgano permanente de administración y disciplina del Poder Judicial.
Tendrá las siguientes funciones:
3. El control
disciplinario sobre jueces, funcionarios y empleados del Poder Judicial con
excepción de los integrantes de la Suprema Corte de Justicia;
A pesar de que la
evaluación de desempeño de los jueces de la Suprema Corte de Justicia puede
culminar con la separación del cargo, su finalidad no es de carácter
disciplinario porque el control disciplinario implica un monitoreo permanente y
la posibilidad de actuar proactivamente en el momento que ocurra alguna
infracción.
El Consejo del Poder
Judicial tendrá el control disciplinario sobre jueces, funcionarios y empleados
del Poder Judicial con excepción de los integrantes de la Suprema Corte de
Justicia, de acuerdo a las disposiciones de la Ley 28-11, Orgánica del Consejo
del Poder Judicial.
El régimen
disciplinario tiene los objetivos siguientes:
1. Contribuir
a que los jueces cumplan leal, eficiente y honestamente sus deberes y
responsabilidades, a fin de mantener el mejor rendimiento del Poder Judicial.
2. Procurar
el adecuado y correcto ejercicio de los derechos y prerrogativas que se
consagran en favor de los jueces.
3. Procurar
que las faltas disciplinarias sean juzgadas y sancionadas conforme a su
gravedad y en base a estrictos criterios de la legalidad, equidad y
objetividad.
Hasta tanto se
constituya el Consejo del Poder Judicial, este Poder Disciplinario reside
transitoriamente por disposición constitucional en la Suprema Corte de
justicia.
Este poder disciplinario consiste en el control de la observancia de la
Constitución, las leyes, reglamentos, instrucciones y demás normas vigentes, y
en la aplicación de sanciones en caso de violación a las mismas. Estas
sanciones podrán ser amonestación, suspensión o destitución.
Los jueces del orden
judicial incurren en falta disciplinaria si dejan de cumplir sus deberes y las
normas de trabajo establecidas, si ejercen incorrectamente o en forma desviada
sus derechos y prerrogativas, si desconocen las órdenes legítimas de sus
superiores jerárquicos o incurren en cualesquiera de las causas de sanción
disciplinaria previstas en la Ley 327-98 de Carrera Judicial y sus reglamentos
o en la violación de otras disposiciones sobre la materia, emanadas de
autoridades competentes.
Los jueces que en el
ejercicio de sus funciones cometan faltas o no cumplan con sus deberes y con
las normas establecidas, serán administrativamente responsables y sancionados
en consecuencia, sin perjuicio de otras responsabilidades civiles, penales o de
otra índole, resultantes de los mismos hechos u omisiones.
Según la gravedad de
las faltas, las autoridades competentes podrán imponer las siguientes
sanciones:
1. Amonestación
oral;
2. Amonestación
escrita;
3. Suspensión
sin sueldo, por un período de hasta treinta (30) días;
4. Jueces
suspendidos
5. Jueces
destituidos
Según el artículo 173
de la Constitución establece el Sistema de carrera del Ministerio Público: El
Ministerio Público se organiza conforme a la ley, que regula su inamovilidad,
régimen disciplinario y los demás preceptos que rigen su actuación, su escuela
de formación y sus órganos de gobierno, garantizando la permanencia de sus
miembros de carrera hasta los setenta y cinco años.
El artículo 175 sobre
las Funciones: Las funciones del Consejo Superior del Ministerio Público son
las siguientes:
3. Ejercer el
control disciplinario sobre representantes, funcionarios y empleados del
Ministerio Público, con excepción del Procurador General de la República;
PODER EJECUTIVO.
Ley No. 41-08 de
Función Pública y crea el Ministerio de Administración Pública, en el año 2008,
como núcleo central de la administración del Estado integrado, además, por los
órganos del Poder Ejecutivo con programación anual y consignación de fondos que
están contenidas en la Ley de Gastos Públicos, cuyos titulares dependen directa
y jerárquicamente del Presidente de la República.
Sin embargo, los
órganos de la Administración Pública, en principio, carecen de personalidad
jurídica propia, y en consecuencia, cuando actúen en la vida jurídica, a través
de sus titulares, debidamente apoderados, lo harán a nombre del Estado, cuya
representación jurídica y política generalmente ostenta el Presidente de la
República.
RÉGIMEN DISCIPLINARIO
MILITAR
El artículo 254 de la
Constitución establece sobre la competencia de la jurisdicción militar y
régimen disciplinario: La jurisdicción militar sólo tiene competencia para
conocer de las infracciones militares previstas en las leyes sobre la materia.
Las Fuerzas Armadas tendrán un régimen disciplinario militar aplicable a
aquellas faltas que no constituyan infracciones del régimen penal militar.
Según el artículo 257
sobre la competencia y régimen disciplinario: La jurisdicción policial sólo
tiene competencia para conocer de las infracciones policiales previstas en las
leyes sobre la materia. La Policía Nacional tendrá un régimen disciplinario
policial aplicable a aquellas faltas que no constituyan infracciones del
régimen penal policial.
El presente artículo al
normar la cuestión relativa a la competencia y régimen disciplinario, establece
una jurisdicción penal paralela. Se rescata así la denominada jurisdicción
policial, esto es, una magistratura policial especializada designada por el
Presidente de la República, (art. 128.1.c) lo cual no presentaría mayor
dificultad si sus atribuciones se limitasen a conocer y decidir los asuntos
estrictamente disciplinarios de los miembros de ese cuerpo.
Sin embargo, esta
disposición introduce una categoría de infracciones, “las policiales,” las
cuales diferencia de las faltas disciplinarias. De ahí, que no podamos
descartar de antemano la intencionalidad de los asambleístas dirigida a
restituir la jurisdicción y competencia de los así denominados Tribunales de
Justicia Policial, verdadero orden jurisdiccional paralelo y que no encontraría
fácil acomodo en el diseño de un Estado constitucional y democrático de
derecho.
Todo ello parece
indicar, que los miembros de las así denominadas “jurisdicciones policiales” no
son parte orgánica del Poder Judicial ni de la carrera organizada como
requisito de ingreso ni gozan de los atributos de independencia, imparcialidad
ni de inamovilidad.
El hecho de ser
designados por decreto, no formar parte del Poder Judicial ni de la carrera,
permiten calificar a estas “jurisdicciones policiales,” como administrativas o
no judiciales, con lo cual le estaría vedado la imposición de sanciones que
directa o subsidiariamente conlleven la imposición de penas privativas de
libertad.
Es por todo lo
examinado precedentemente que cabe afirmar que la creación de estas
jurisdicciones paralelas al Poder Judicial, al tiempo de atribuirles
competencias para la imposición de penas, al amparo de leyes
preconstitucionales y parcialmente derogadas como lo es el Código de Justicia
Policial, no resulta coherente ni permite una inserción sistemática en la
Constitución.
Es menester reconocer que
la así denominada jurisdicción policial no tiene competencia constitucional
para imponer penas que directa o subsidiariamente implique privación de
libertad y que cualquier órgano, comisión, junta o jurisdicción con tales
atribuciones tiene, desde la óptica constitucional, que estar integrado en el
Poder Judicial.
LA FUNCION PÚBLICA
El artículo 142
establece sobre la función pública: El Estatuto de la Función Pública es un
régimen de derecho público basado en el mérito y la profesionalización para una
gestión eficiente y el cumplimiento de las funciones esenciales del Estado.
Dicho estatuto determinará la forma de ingreso, ascenso, evaluación del
desempeño, permanencia y separación del servidor público de sus funciones.
Hasta la proclamación
de esta Constitución, la ausencia de estabilidad de los servidores públicos en
los puestos que desempeñen en la Administración del Estado, se constituía en
una de las mayores afrentas para nuestro Estado democrático de derecho, toda
vez que una errada interpretación de nuestra Suprema Corte de Justicia, en
función de control concentrado de constitucionalidad, aniquilaba la prohibición
contenida en la Ley de Función Pública de desvincular a un servidor público,
sin el previo cumplimiento de un procedimiento disciplinario, al disponer, que
bajo la Constitución anterior, la facultad del Presidente de la República de
nombrar no podía ser objeto de ninguna limitación en cuanto a su capacidad de
destituir.
La Constitución otorga
una naturaleza estatutaria al régimen jurídico de las relaciones de los
servidores públicos, descartándose en consecuencia que el vínculo de estos con
los entes públicos estatales sea de tipo contractual.
El texto fundamental es
muy preciso al describir el objetivo que persigue el Estatuto de la Función
Pública: el logro de una gestión eficiente que permita al Estado garantizar a
los ciudadanos la protección efectiva de sus derechos, el respeto de su
dignidad y la obtención de los medios que le permitan perfeccionarse de forma
igualitaria, equitativa y progresiva, dentro de un marco de libertad individual
y de justicia social, compatibles con el orden público, el bienestar general y
los derechos de todos y todas.
La existencia de una
jurisdicción penal paralela, con competencia para aplicar penas, integrada por
jueces designados por decreto del Poder Ejecutivo, en virtud de las
disposiciones del artículo 128 (1) (c), entra en una contradicción sistémica
con las normas de los artículos 4 sobre el gobierno de la Nación y la
separación de poderes; 39, principio de igualdad jurídica; 40, sobre la
libertad y seguridad personal, especialmente sus ordinales 5 y 17; 69 sobre
Tutela Judicial Efectiva y Debido Proceso de Ley, especialmente sus ordinales
1, 2, 3, 4, 7 y 10; 149, parte capital y I; 150, 151, 152, 153, 154, 156, 158 y
161. Si bien es admisible que todas las ramas del poder estatal, además de las
funciones que les son típicas, conserven tareas o funciones residuales, no
podríamos considerar en una lectura sistemática y coherente de las normas,
principios y valores constitucionales, que la función jurisdiccional pueda ser
delegada en un órgano ad-hoc designado por el Presidente de la República,
y cuyos integrantes no gozarían de las garantías institucionales que exigen el
debido proceso. Los integrantes de la así designadas jurisdicciones policiales
no forman parte del Poder Judicial, única rama del poder estatal con la función
exclusiva de determinar la imposición de penas.
El artículo 40, ordinal
17 reconoce a la Administración la denominada “potestad sancionadora,” pero la
limita al prohibirle la imposición de sanciones que de “forma directa o
subsidiaria impliquen privación de libertad.” Esta disposición es concordante
con el principio básico de organización y distribución de funciones señalado en
el artículo 4, el cual se consolida cuando leemos las normas que organizan el
Poder Judicial a partir del artículo 149.
En efecto, la
administración de justicia es atribuida al Poder Judicial, cuyo ejercicio
exclusivo corresponde a la Suprema Corte de Justicia y los demás tribunales
creados por la Constitución y las Leyes. Cabe aquí plantearse la cuestión de
determinar si las así denominadas “jurisdicciones policiales” serían parte del
Poder Judicial por vía de la sujeción de sus decisiones al sistema de recursos
y no por vía orgánica.
COLEGIO DE ABOGADOS DE LA REPUBLICA DOMINICANA.
La Ley 3-2019 que crea
el Colegio de Abogados de la República Dominicana, en su sección IV crea el
Tribunal Disciplinario de Honor, según el artículo 21, el Tribunal
Disciplinario del Honor es el órgano encargado de conocer, previo apoderamiento
de la Junta Directiva Nacional, la conducta de las personas, que sujetas a la
autoridad del Colegio de Abogados, infrinjan la ley 3-2019, el Código de Ética
Profesional, los reglamentos y resoluciones emanadas de sus órganos y de
imponer sanciones establecidas. Conoce en primer grado de las denuncias y
acusaciones que se presenten por faltas disciplinarias cometidas por los
abogados en el ejercicio de sus funciones, cuyo apoderamiento se realiza de
manera exclusiva por la Junta Directiva Nacional.
CONCLUSIÓN
La constitucionalización
de los procesos disciplinarios, a partir del año 2010, están registros por el
filtro constitucional y deben ser celebrados conforme a los principios
constitucionales establecidos.
Un paso de avance para
los servidores públicos, quienes anteriormente dependían su posición laboral a
las voluntades de los políticos de turnos, luego de la creación de la carrera
de administración pública y la creación de los juicios disciplinarios, todos
los empleados públicos se encuentran cubiertos de los derechos constitucionales
que le favorecen, su ejercicio, las irregularidades en el ejercicio de las
funciones deben ser probadas fuera de toda dudas razonables para su
desvinculación.
Los tres poderes del
estados están vinculados directamente al respeto constitucional, el Poder
Ejecutivo, Judicial y Legislativos, deben, antes de emitir una desvinculación
de un empleado perteneciente a la Carrera Administrativa, deben ser aplicado
los principios jurídicos establecidos en la constitución como cualquier juicio
de otras materias.
Cualquier irregularidad
en la aplicación de una sanción, sin la debida constitucionalización del
ejercicio disciplinario, puede significar una violación flagrante a los
derechos fundamentales de las personas, en virtud del articulo 69 de nuestra
constitución.
BIBLIOGRAFIA
Constitución de la
República Dominicana 15 de junio del año 2015.
Ley No. 41-08 de
Función Pública y Creación del Ministerio de Administración Pública.
Reglamento 523-09 sobre
Relaciones Laborales en la Administración Pública.
La Constitución
Comentada por Finjus.
Ley 28-11, Orgánica del
Consejo del Poder Judicial.
Ley 327-98 de la
Carrera Judicial.
Ley 3-2019 que crea el Colegio de Abogados de la República Dominicana.
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