LA LEY 33-18 DE PARTIDOS POLÍTICOS Y LA LEY 155-17 DE LAVADO DE ACTIVOS Y EL FINANCIAMIENTO ILEGAL A CAMPAÑAS ELECTORALES

En esta ocasión hacemos una continuación de la Serie ahora la número 2 en la víspera del análisis jurídico de la Ley 33-18 sobre Partidos, Movimientos y Agrupaciones Políticas, en esta ocasión vinculado a uno de los temas más actualizados como lo es la Ley 153-17 sobre Lavado de Activos y Financiamiento del terrorismo.

El Lavado de Activos no es más que “el procesamiento de ingresos delictivos a fin de encubrir su origen ilegal”, con el objeto de “legitimar” las ganancias ilícitas de la delincuencia. No es otra cosa que el conjunto de mecanismos y procedimientos, variados y complejos, que tienden a dar apariencia de legalidad a bienes de origen ilícito.

La Ley 155-17 contra el Lavado de Activos y el Financiamiento del Terrorismo, derogó en su mayoría la Ley No.72-02, sobre el lavado de activos provenientes del tráfico ilícito de drogas, y esta establece en el artículo 3 a los fines de la ley, quienes incurre en la infracción penal de lavado de activos y será sancionado con las penas que indica el referido artículo.

Una de las áreas donde el Estado debe ser transparente para la sociedad es en el proceso electoral donde todos interactuamos. En ese momento y lugar donde el Estado debe ser imparcial y a la vez garante de una serie de condiciones, para que el proceso electoral se traduzca en la soberana voluntad libre del ciudadano. 

Sin embargo, junto a la libre voluntad del elector, el Estado puede procurar en los Partidos, Movimientos y Agrupaciones Políticos reconocidos, la propia campaña electoral y la financiación licita de la misma.

El financiamiento de partidos políticos puede explicarse desde distintos argumentos. Parece ser que el más razonable tiene que ver con la competencia igualitaria es algo que a la postre permite la participación igualitaria de las distintas posiciones políticas en la sociedad. De allí que por lo menos se cuente con una franja electoral igualitaria y con un tope de minutos contratados para las propagandas audiovisuales, la ley no lo estableció.

Otro argumento tiene que ver, probablemente, con una cuestión más abstracta. Que el Estado invierta en los partidos políticos es un acto democrático por excelencia: un ejercicio de respeto por la opinión del prójimo. Es decir, si el dinero usado es público quiere decir que es “de todos”, de los que concuerdan o no con las ideas del partido financiado.

Existen argumentos menos directos relacionados con el financiamiento de partidos políticos, por ejemplo, los relacionados con políticas criminales, el financiamiento público y financiamiento privado, nuestro sistema asume un sistema mixto de financiamiento, lo que no estamos de acuerdo. El Estado de manera exclusiva debe proveer de recursos a los partidos políticos y así asegurar el origen lícito de los mismos, la lucha seria por que el gobierno no utilice fondos en el favoritismo al Partido Oficialista.

Sin embargo, poco realista es la pretensión que busca que sea el Estado el único financista de los partidos políticos, no solo porque no se daría abasto, sino porque es lógico presumir que los militantes de un partido realizarán aportaciones en pos de sus actividades partidarias, y de ello, en principio, no debería perseguirse ninguna consecuencia penal. El riesgo prohibido del financiamiento de los militantes tiene que ver con las sumas que aportan, según el artículo 63 párrafo I de la ley 33-18 establece que la contribución individual hecha por un particular no podrán superar el 1% del monto máximo que recibe de asignación el partido de mayor fondo. No porque aportar mucho sea negativo o porque indique la comisión de lavado de activos (no tiene que tratarse necesariamente de cifras exorbitantes para hablar de lavado de activos) sino porque la inversión económica en una gesta electoral no puede ser el único mecanismo de victoria.

La Ley de Partidos Políticos en su Artículo 42 sobre las Regulaciones sobre el gasto de la precampaña. Los gastos que realicen los precandidatos de los partidos, agrupaciones y movimientos políticos para las actividades y proselitismo interno, con el propósito de definir las candidaturas a los cargos de elección popular, no podrán rebasar los siguientes límites o topes:

Para los precandidatos Presidenciales: Setenta pesos dominicanos (RD$70.00), por electores hábiles inscritos en el Registro Electoral a nivel nacional; Congresuales: Sesenta pesos dominicanos (RD$60.00), por electores hábiles inscritos en el Registro Electoral a nivel de la provincia o circunscripción correspondiente; Municipales: Cincuenta pesos dominicanos (RD$50.00) para alcaldes y veinticinco pesos dominicanos (RD$25.00) para regidores, por electores hábiles inscritos en el Registro Electoral de la demarcación correspondiente; Distritos municipales: Cien pesos dominicanos (RD$100.00) para directores distritales y veinticinco pesos dominicanos (RD$25.00) para vocales, por electores hábiles inscritos en el Registro Electoral de la demarcación correspondiente.

En el caso de los precandidatos presidenciales podrían recaudar montos superiores a los 232 millones de pesos para el gasto de la precampaña, pues el padrón nacional electoral hasta el 30 de julio pasado superaba los 7 millones 314 mil 940 inscritos, lo que multiplicado por 70 pesos alcanza la cifra de RD$512 millones, 045 mil 800 pesos.

La Ley de Partidos 33-18 establece límites de los gastos de los aspirantes en las precampañas, desde el nivel presidencial hasta distrital, pero deja abiertos, sin tope alguno, los gastos durante toda la campaña electoral.

Sin dejar de mencionar que el monto es bastante alto, parece razonable el tope de aporte, si tomamos en cuenta lo costosa que puede llegar a ser una campaña política.

Aunque, claro está, es costosa en la medida en que los partidos apuestan más por el aparato logístico puesto en marcha, que por la calidad de sus planteamientos. Pero, al margen de ello, subyace una pregunta realmente importante. Dicho límite, ¿se aplica por cada una de las campañas electorales?, ¿solo hasta que termine la campaña electoral?, o será un límite que funciona como tope de aportación en toda la vida del militante y que solo tiene sentido cuando el partido esté en contienda electoral, pues victorioso o no, el partido no gasta igual durante la campaña que fuera de ella.

De otro lado, dentro de las prohibiciones el articulo 59 párrafo I, II y III prohíbe el financiamiento de fuente, como no podría ser de otro modo, entidades públicas y Estados extranjero, así como empresas públicas y privadas. Sin embargo la Ley no figura los aportes sobre lícitos o ilícitos de instituciones religiosas y la Ley exceptúa la prohibición en su aplicación cuando se trate de donaciones de particulares a las actividades de formación. ¿Por qué el legislador no incluyo a las instituciones religiosas? Con lo cual conectamos con otra pregunta, ¿cuántos de nuestros partidos realizan actividad académica, de investigación o formación? E incluso podría preguntarme primero ¿qué entiende el Estado por actividad de investigación, formación o capacitación?

Por supuesto, existen más preguntas, ¿las personas físicas con contratos vigentes con el Estado pueden ser aportantes o donadores de un partido político?, seguro que no. ¿Son válidas las aportaciones de empresas extranjeras (no de Estados)? Si la respuesta es negativa, debería serlo también en el supuesto de personas físicas contratantes con el Estado, pues el riesgo que subyace es el mismo.

LOS PARTIDOS, MOVIMIENTOS Y AGRUPACIONES POLITICAS NO FUERON INCLUIDOS COMO SUJETOS NO FINANCIEROS OBLIGADOS ANTE LA LEY DE LAVADO 153-17.

Como establecimos hace un tiempo en este blogs sobre la Creación del Código de Ejercicio Electoral y Procedimiento Electoral, el Congreso debe criminalizar el financiamiento ilegal de los partidos políticos y deben convertirlos de modo expreso en sujetos obligados a prevenir el lavado de activos, con un oficial de cumplimiento que reporte las operaciones sospechosas a la Unidad de Análisis Financiero, pero de manera externa a los partidos y la Junta Central Electoral, no dentro de los Partidos con supervisión de la Junta Central Electoral, la cual no tiene competencia legal ni constitucional para supervisar fondos a Partidos Políticos ni constituirse en Fiscal persecutor contra esas ilicitudes, algo contrario a la combinación de los artículos 209, 211, 212, 216 y 277 de la Constitución Dominicana.

Pero mientras tanto, ¿qué hacemos con el pasado? Si la Procuraduría General de la República actualmente está llevando el caso Odebretch, que prácticamente todos nuestros líderes políticos, de modo directo o indirecto, recibieron dinero para sus campañas electorales, ¿cuál es el delito? La recepción de donaciones para el partido por encima de lo permitido, es apenas un ilícito administrativo de la organización (penado con una multa del doble lo recibido art. 78. 4), de modo que su conexión con un delito depende de diferentes circunstancias.

Si la persona es un funcionario tentando la reelección y el donante mantiene intereses o negocios con su administración (contratos, licitaciones), las hipótesis de corrupción, colusión o enriquecimiento ilícito, y posteriores conductas de lavado de activos, podrían llenar cualquier vacío de penalidad. Pero la situación es más compleja si la persona no tiene un cargo público y solo es un candidato. Para estos casos mayormente suele caerse en la tentación de calificar el hecho como lavado de activos, sin advertirse que para condenar por este delito, debe probarse, entre otras cosas, que el dinero recibido tiene origen delictivo y que el candidato y, de ser el caso, su intermediario sabía, sospechaban y debían presumir de ese origen delictivo, siempre debe ser dolosa, es decir, debe existir una voluntad deliberada de cometer un delito a sabiendas de su ilicitud.

PROCEDIMIENTO LEGAL PARA SOMETIMIENTO DE CANDIDATO IMPUTADO DE FINANCIAMIENTO ILEGAL A CAMPAÑAS ELECTORALES CON LAS LEYES VIGENTES.

Tomando como ejemplo el caso Odebrecht, sobre la prueba del origen criminal, indicar que las donaciones venían de la caja 2 o del Departamento de Operaciones Estructuradas de Odebrecht plantea dos problemas para la fiscalía. Primero, debe probar que ello es así, lo que implica conocer las cuentas de Odebrecht, sus registros contables y la ruta del dinero hasta convertirse en efectivo para la entrega en la República Dominicana al candidato o su intermediario. Lo segundo es aun más complicado. La fiscalía tiene que probar que los fondos de la caja 2 provienen de un delito: es decir, que Odebrecht tenía dinero sucio, producto de otros actos de corrupción, el fraude tributario (de la empresa) u otro delito precedente, y que usó esos mismos recursos para las donaciones en la República Dominicana.

Si todo lo anterior puede superarse probatoriamente, a renglón seguido la fiscalía deberá probar que el candidato Dominicano y/o su intermediario sabían o sospechaban de ese origen delictivo al momento de recibir el dinero sucio, en una época en que Odebrecht aún no era vista como una empresa corrupta.

En estos tiempos de derecho penal se puede acudir a diversas teorías, como el dolo eventual (no se conoce con certeza el origen delictivo, pero el candidato asume el riesgo de que así sea), la “Willful blindness” (traducido seria “la ceguera voluntaria del candidato”), la indiferencia como dolo o la culpa grave como dolo. Todas tienen como punto de partida que el candidato, el partido o su entorno hayan informado a la Unidad Especializada de Control Financiero de los Partidos, Agrupaciones y Movimientos Políticos, dependiente de la Junta Central Electoral con algún dato cierto, por mínimo que fuere, sobre el origen criminal de un dinero proveniente de una empresa privada (art. 59 párrafo I, II y III), en virtud del artículo 66 de la ley 33-18 que establece que: "la supervisión de los recursos indicados en el artículo 61, estará a cargo de una Unidad Especializada de Control Financiero de los Partidos, Agrupaciones y Movimientos Políticos, dependiente de la Junta Central Electoral".

En ese contexto, la construcción de un caso por lavado de activos que permita una condena es una labor cuesta arriba, mucho más cuando la Ley 33-18 y 155-17 no se subsumen. Por ello, la fiscalía debe agotar todas las imputaciones colaterales: falsedades contables, falsedades documentarias, falsos aportantes, falsas declaraciones ante la Unidad Especializada de Control Financiero de los Partidos, Agrupaciones y Movimientos Políticos, dependiente de la Junta Central Electoral u otras autoridades, fraude contra el patrimonio del partido (el candidato o terceros se quedan con lo donado de la campaña) y fraude tributario (incremento patrimonial no justificado y falsedades para su legalización), varios de ellos cometidos de modo sistemático y continuado, producto de una misma determinación criminal.

Aunque son tiempos de un derecho penal para todo y para todos, el enorme reto del Ministerio Público es llenar ahora esos vacíos de la infracción dejados por el legislador y recuperar, mediante procesos justos, la credibilidad ciudadana en el sistema de partidos y la democracia.

LOS RIESGOS DEL DELITO ELECTORAL CON LA LEGISLACIÓN VIGENTE DOMINICANA.

De conformidad a lo establecido en el Reglamento que establece las normas contables para el manejo de la distribución de la contribución económica del Estado a los partidos políticos y los ingresos de otras fuentes lícitas, aprobado por el Pleno de la Junta Central Electoral el 21 de marzo del año 2017, los partidos políticos y agrupaciones políticas deben presentar cada seis (6) meses una relación pormenorizada de sus ingresos y gastos, y deben entregar Estados Financieros certificados por un Contador Público Autorizado (CPA) dentro de los sesenta (60) días de cada año

Medida que realmente no supone una buena forma de controlar el delito (lavado de activos), pues bastará con declarar lo que realmente se está lavando para evitar dicha presunción delictiva. Además de este ejemplo, el ordenamiento penal no tiene mayores respuestas respecto de vigilar el financiamiento ilegal de los partidos políticos.

Los riesgos penales que existen con la actual regulación podrían ser los siguientes:

Si las personas jurídicas tienen un alto monto de aportación, ello puede desembocar en los llamados aportes para “Atención”. Es decir, montos de dinero que tienen como finalidad última captar la atención del futuro Gobierno y dirigir sus intereses comerciales a su favor. Y ello puede aplicarse se trate o no de personas jurídicas con contratos vigentes con el Gobierno de turno. Pues puede que sectores económicos interesados en determinado perfil de candidato inviertan una gran cantidad de recursos y logren la victoria del candidato preferido.

Haciendo una comparación, la ley de partidos española ha prohibido el aporte de personas jurídicas, y en lo referente a personas físicas, se prohíbe el aporte cuando estas tengan contrato vigente con el Estado. Esta podría ser una salida válida, sin embargo la Ley 33-18 no lo contempla, no excluye que la persona física aportante tenga contrato con el Gobierno o si el aporte que hace en la pre campaña correspondería a compromisos a cumplir en el futuro gobierno en caso de que gane el candidato patrocinado.

Finalmente, debería ser posible controlar las fuentes de financiamiento cuando estamos frente a candidatos adinerados. No porque se pretenda que todo candidato sea alguien con pocos recursos, sino por el alto riesgo de comisión del delito de lavado de activos a través de la campaña electoral. Sé que la Ley 33-18 no obliga a declarar todo lo invertido en la campaña, pero ¿qué pasa cuando el empresario-candidato realiza toda una “pre campaña electoral” utilizando grandes cantidades de dinero?